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脱贫攻坚省级样本:看贵州如何精准扶贫

发布时间:2017-01-10 18:20:28   来源:第一财经民生  

  “一看房、二看粮、三看劳动力强不强、四看家中有没有读书郎”“扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人(第一书记)精准、脱贫成效精准”“特惠贷”“铜仁模式”……

  近5年来,贵州省减少贫困人口656万人,35个贫困县、744个贫困乡镇摘帽,贫困发生率从33.4%下降到14.3%。

  “从实践看,贵州扶贫开发探索形成的经验内容丰富、呈现方式多样,许多方面值得在全国范围内深入总结和交流。”中国国际扶贫中心副主任黄承伟说。

  去年,国务院高层领导到贵州考察后表示,贵州精准扶贫的经验可信可行、可学可用、可复制、可推广,不是盆景,而是风景。贵州精准扶贫精准脱贫的做法为全国扶贫攻坚探索了经验,初步形成了脱贫攻坚的“省级样板”。

  “精准扶贫云”工程:进退都有谱

  贵州是全国贫困人口最多、贫困面最大、贫困程度最深的欠发达省份,资源条件差、发展底子薄、经济实力弱、人均收入低。在新划分的14个集中连片特困地区中,贵州有65个县分布在乌蒙山区、武陵山区和滇桂黔石漠化区三个集中连片特困地区。

  7月31日,贵州省扶贫办主任叶韬介绍,受区域整体贫困与民族地区发展滞后并存、经济建设落后与生态环境脆弱并存、人口素质偏低与公共服务滞后并存“三重矛盾”的制约,贵州一直是全国扶贫开发任务最重、难度最大的省份。

  黄承伟率领的课题组刚刚完成了“精准扶贫精准脱贫贵州模式研究”。研究发现,在省级层面,贵州的精准扶贫体系建设一个重要方面就是实施精准扶贫的“六个到村到户”,这是贵州促进扶贫资源精准化的重要机制创新。

  “六个到村到户”,即结对帮扶到村到户、产业扶持到村到户、教育培训到村到户、危改造到村到户、生态移民到村到户、基础设施到村到户。

  以往的扶贫多是“撒胡椒面”和“大水漫灌”,扶贫资金使用效率低下。扶贫机构甚至对扶贫对象“基本不了解”或“完全不了解”。

  贵州威宁彝族回族苗族自治县迤那镇扶贫部门创新形成了“四看法”精准识别方式,即“一看房、二看粮、三看劳动力强不强、四看家中有没有读书郎”。扶贫工作人员进村后,从房屋、粮食、劳动力、教育等维度对农户贫困进行测量和评价,将四个维度分成四大类测量指标并赋予相应的分值。精准识别出扶贫对象后,根据贫困特征和发展需求进行帮扶。

  “四看法”因具有直观、易操作等特点,且较好地克服了农户收入测算难等问题,在贵州全省进行了推广。

  贵州还开发了“精准扶贫云”工程。扶贫云技术是以GIS(地理信息系统)作为主要展示手段,利用大数据技术,依据贫困发生率和“四看法”衡量指标,直观反映贫困人口的分布情况、致贫原因、帮扶情况、脱贫路径以及脱贫情况。

  贫困人口科学认别了,退出也要走规范的程序。贵州建立了扶贫对象退出程序、办法。如贫困乡“摘帽”按照县乡逐级申报、市州考评、省级核实、社会公示、省扶贫开发领导小组认定的程序进行。

  贫困村退出以贫困发生率和村级集体经济为主要衡量指标,退出程序按照县乡初选对象、县级公示公告、省级备案管理和信息录入的程序进行。贫困人口退出按照“标准参考、民主评困、程序退出、动态管理”的原则进行,以“四看法”进行定性测算,贫困标准定量计算。

  计算结果出来后,再由村支两委提出并组织民主评议,经村支两委和驻村工作队核实后完成“一公示两公告”的程序,再通过“扶贫云”报省、市、县扶贫开发领导小组备案。

  易地扶贫搬迁是针对“一方水土养不起一方人”地区的贫困人口进行系统与整体搬迁的一种扶贫方式,是一种兼有消除贫困、发展经济、开发资源、保护生态环境和促进社会和谐多重效益的有效的制度性扶贫手段。

  不完全统计,1994~2000年贵州省共迁移了17817户、85237人;2001~2010年的10年间,共投入资金24.2亿元,累计完成8.78万户、38.27万贫困人口的易地搬迁。

  “十三五”期间,贵州省计划对仍居住在深山区、石山区的105万贫困人口和37万生态脆弱区的农户实施移民搬迁。

  金融精准扶贫:“33112”比例投向

  财政、金融扶贫是我国扶贫开发战略的重要组成部分。精准扶贫精准脱贫贵州模式研究课题组成员王敏、方铸介绍,贵州省从2014年起,中央补助和省级安排的财政专项扶贫资金,按照“乡镇申报、县级审批、乡村实施、乡镇初检、县级验收、乡级报账”的原则,除重大扶贫专项和以奖代补项目资金外,其余资金由省级主要按因素法分配。

  因素法“因素”主要包括客观因素和政策因素两大类。客观因素主要是指客观存在、非人为原因能直接改变的因素。结合实际,主要包括扶贫对象规模、贫困发生率、农民人均纯收入、是否片区县或重点县、年度整村推进计划任务、人均财力等六个方面,其权重占比分别为25∶25∶25∶10∶10∶5。

  政策因素主要指各地执行国家和省的扶贫开发政策情况;落实省委、省政府有关扶贫开发重大决策和重大措施情况;省对各地扶贫开发工作考核以及财政专项扶贫资金使用管理绩效评价情况;各地开展扶贫开发日常工作等情况。按照政策因素分配资金主要包括以下六种情况:竞争性分配;直接分配;重大专项;贷款贴息;减贫包干试点;以奖代补。

  中央和省级资金,除国家戴帽下达以及省委省政府有明确规定用途的专项资金外,其余资金按照“贫困县、贫困村、贫困人口、绩效考核”2∶2∶5∶1的比例分配,前三个因素资金以全省2014年末66个贫困县、9000个贫困村、623万贫困人口为基数直接分配到县,绩效考核因素资金根据省对各地扶贫开发工作考核结果分配,以上分配方式延续到2018年。

  王敏介绍,原则上按照“33112”的比例投向五个方面:30%用于扶贫产业,主要发展区域性规模化特色优势产业,其中30%以上用于探索资源变股权、资金变股金、农民变股民的“三变”改革,70%采取县级竞争入围方式分配到乡(镇)、村,与其他资金融合使用,发展地方特色优势产业;

  30%用于扶持农民专业合作社、村集体经济组织,带动贫困户发展到村到户生产经营性项目和公益性民生项目,要落实到贫困村、贫困户;

  10%用于小额扶贫“特惠贷”贴息,主要用于支持“5万元以下、3年期以内、免除担保抵押、扶贫贴息支持、县级风险补偿”的专项小额扶贫到户贷款贴息,要落实到贫困村、贫困户;

  10%用于扶贫培训,主要支持“雨露计划”和扶贫干部培训,其中扶贫干部培训资金不能超过10%;

  20%用于改善生产生活条件,支持贫困村(不含村级)以下小型公益基础设施建设,重点支持产业基础设施建设。

  以上比例,前两项不得调整,后三项如需调整,需由县级扶贫开发领导小组报市(州)扶贫开发领导小组同意后报省扶贫办备案。

  王敏介绍,在贵州省“特惠贷”在精准扶贫中发挥了特殊功效。“特惠贷”是指运用人民银行支农再贷款在贫困地区实行优惠利率,引导金融机构降低贫困农户融资成本的政策优势,采取扶贫贴息补助、建立贷款风险补偿机制等措施,专门为建档立卡贫困户提供“5万元以下、3年期以内、免除担保抵押、扶贫贴息支持、县级风险补偿”的低利率、低成本贷款,帮助贫困农户“换穷业”。

  统计数据显示,贵州省以2014年623万建档立卡贫困人口为基数,扣除民政救济兜底的158万“两无”人口,余下的465万贫困人口120万户都能享受到“特惠贷”。

  贵州省还与开发银行联合实施新型扶贫金融合作项目。2014年,共向22个扶贫金融合作试点县提供融资授信43.8亿元,累计发放贷款17.1亿元,支持十大扶贫产业发展,直接惠及农户10822户、合作社140家、中小企业122家,带动贫困地区30万农户走上增收脱贫道路。

  王敏介绍,到2020年,贵州省精准扶贫“特惠贷”贷款余额力争突破600亿元,其中,每年新增100亿元以上。农村信用社利用支农再贷款发放的150亿元“普惠贷”逐步转化成“特惠贷”。通过实施精准扶贫“特惠贷”,帮助贫困农户“换穷业”,为到2020年贫困人口稳定实现“两不愁、三保障”,贫困县农民人均可支配收入突破10000元提供信贷支持。

  产业精准扶贫:落脚点是贫困人口

  “过去的30年间,中国扶贫开发事业取得了举世瞩目的成就,其基本经验之一在于始终坚持政府主导的开发式扶贫。其中,产业扶贫占据着毋庸置疑的核心地位。”精准扶贫精准脱贫贵州模式研究课题组成员吕方说。

  调查显示,贵州在产业扶贫政策“二次顶层设计”的过程中,着重突显产业扶贫模式的有效性、安全性和益贫性,一套新型产业扶贫政策体系正在逐渐形成。

  贵州省位于中国西南岩溶地区的核心地带,全省喀斯特出露面积占71%,石漠化区域达3.59万平方公里,占全省总面积的20.39%,山地、丘陵喀斯特面积比重大,生态环境高度脆弱。贵州是全国唯一没有平原支撑的省份,难以套用其他地区的农业现代化模式。

  受制于自然地理条件、基础设施等多方面因素,加之自然灾害、气候灾害多发,当地农业经济长期处于欠发达的状态。

  在黔西南州的晴隆县,人均耕地仅0.77亩,25°以上坡耕地占65%,中低产田土占80%以上。晴隆靠科技扶贫项目启动,自2001年以来,各级财政累计投入发展资金10526万元(其中中央及省财政扶贫资金6400万元)、贷款3000万元,全县种草32万亩,改良草地20万亩,每年水土流失面积减少10平方公里。同时,从引进种羊2600只起步,历时10年,到2010年实现存栏羊35万只,覆盖农户1.23万户,75%已脱贫致富,人均养羊收入5296元,养羊农户年收入最低1万元,最高达10多万元;畜牧业占农业总产值的比重由2001年的31%提高到2010年的50%。

  吕方介绍,今天的晴隆,已基本从“环境脆弱—生活贫困—掠夺资源—环境恶化—贫困加剧”的陷阱中挣脱出来,探索出了一条岩溶山区种草养畜与扶贫开发、石漠化治理相结合的路子,较好地破解了生态脆弱地区农村贫困与生态退化恶性循环的怪圈。

  在黔南州长顺县,有13个属于扶贫开发重点乡镇,这些贫困乡镇集中在县境内中南部深山区和石山区,当地山高坡陡、土地贫瘠、资源匮乏,水土流失和石漠化问题十分严重。当地有“烧一坡种一坡,收成不到一背箩”的民谚。

  2008年以来,长顺县把各种涉农项目资金及资源、人力进行有机整合,捆绑使用,形成积聚效应,初步建成威远—长寨—种获—广顺—马路—凯佐“果、猪、沼”生态农业、羊角屯—竹子托—摆所—中坝—营盘—睦化—代化—鼓扬—交麻—敦操喀斯特扶贫开发、白云山—广顺—马路—新寨现代烟草农业和威远—广顺农产品加工产业四条农业产业带。

  依托生态特色资源,瞄准红色苹果、黑色山羊、绿色鸡蛋、黄色生姜、白色蘑菇、金色烤烟、褐色核桃、紫色葡萄等,长顺县打造了“七彩农业”特色产业体系。

  贵州省印江县朗溪镇昔蒲村,每年都有近百吨的水果滞销。为破解销售瓶颈,该村抓住“淘宝进村”的契机,将特色产品在网上销售,搭上互联网快车,实现了“网货到村、农货进城”,拓宽了销售渠道。通过与贫困户签订网上代销协议,帮助贫困人口销售滞销水果,人均增收约900元。

  “产业扶贫是增强贫困地区、贫困人口自我发展能力的基本政策模式。”吕方说,从有效性方面讲,产业扶贫项目的安排和扶持要强调精准发力。过去的实践中常有“扶了产业、富了大户,却扶不了贫”的问题,但从贵州的实践可以看出,产业扶贫的出发点和落脚点都是贫困人口可持续增收以及自我发展能力的提升。

  贵州省山地、丘陵喀斯特面积比重大,生态环境高度脆弱。摄影/章轲

 

责任编辑:韦伟

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